4月19日，西安市政府网站发布《西安市人民政府办公厅关于印发西安市工业倍增引导基金设立方案的通知》，西安计划设立百亿规模的引导基金。
自去年设立百亿创投基金以来，西安再度设立百亿规模引导基金，这在财政紧张的当下可不多见，要知道，经过三年疫情，政府财政已经非常紧张，老的引导基金还未退出，新的引导基金就需要政府额外注资，此时成立百亿规模的引导基金可见政府招商引资、发展产业的决心。但是信心归信心，真的能落地吗？
引导基金设立的步伐已经放缓
2002年，中关村科技园区管理委员会设立了第一支政府引导基金，截至2022年，我国累计设立2107支政府引导基金，目标规模约12.84万亿元人民币，历经21年的时间，我国政府引导基金已经进入规范发展的阶段。根据清科研究中心的统计，近年来，我国政府引导基金的设立步伐逐步放缓，一些早期设立的基金已经进入退出期。
从图中可以看出，2014-2016年是引导基金高速发展的时期，2017年以后我国政府引导基金的成立步伐逐步放缓，节奏趋于平稳，这背后主要有两方面的原因：引导基金的设立和运营。
1. 引导基金设立的问题
引导基金设立的资金来源于政府财政资金，其目的在于引导社会资本投入重点领域或项目，实现经济结构调整、创新发展等战略目标。政府引导基金的运作和管理通常由专门机构或基金管理公司负责，也就是子基金GP，他们的目标是募集资金用于投资项目并进行基金管理从而获得投资回报带来的业绩报酬，政府引导基金雄厚的资金力量也是吸引GP的地方。
为了实现引导基金和子基金GP的双赢，既达到帮助地方政府招商引资、产业结构升级，同时又能实现一定收益，政府引导基金往往在招募子基金GP时通常会设计相应的激励和约束机制。政府引导基金主要的约束在于返投机制，即要求GP将政府资金的一定倍数投资于指定区域范围的项目。引导基金的激励机制就在于投资比例，即承诺能在子基金的实缴资本中占多大比例，这样就减轻了子基金募资的压力并且能够增加子基金的收益。
基金管理人是否会选择与政府引导基金合作很大程度上取决于激励这块“蛋糕”的诱惑力和返投比例的限制程度。虽然引导基金在不断地放松约束和增强激励，例如降低返投比例、扩大返投认定的范围、更多让利子基金GP等等，但在三年疫情后，财政资金承压加重，政府的资金能否到位是大家心中的疑问，毕竟政府都穷到开始缩减公务员编制规模、降薪、拖欠工资了。再加上返投比例的要求，基金管理人与政府合作的意愿更低了，北京上海长三角等经济发达的地区返投还好说，经济形势不乐观的当下中西部地区的返投可成为了一大难题。
2. 引导基金运营的问题
2014-2017年，引导基金规模快速扩大，在蓬勃发展的同时也积累了不少问题。首先是前期基金实缴资本不到位，非常影响投资工作的开展。从图中可以看出，已认缴的规模大约为基金目标规模的一半，这就让子基金管理人十分头疼：项目都找好了就差钱了，说好的钱呢？钱到位了黄花菜都凉了！对于地方政府来说，基金运营的第二大问题就更严重了：部分基金的投向重复，与当地产业基础不匹配。政府设立引导基金是要扶持产业发展、调整经济结构的，结果基金投向的项目与当地产业基础并不匹配，而且部分引导基金参与的多支子基金投向重复，都投了同一类甚至同一个项目，这就造成了资金利用效率低，难以达成政府出资的目的。
要解决以上两个问题，无论是引导基金的设立还是运营，归根到底还是要解决钱的问题。首先，得有钱出资，其次就是把钱利用好，把之前投向重复的基金进行整合，把多余的钱赶快拿回来。那么钱从哪来？众所周知，政府财政资金两大来源：税收和卖地，可这些都与宏观经济基本面密切相关，短期内难以解决。难道要削减开支？之前都已经穷得开始缩减公务员薪资了，现在还有什么可紧缩的呢？
既不能增收也不能减支，那么要成立引导资金，钱怎么搞呢？还得回到问题的根源——引导基金上，之前的引导基金如果能全部退出，不就解决了资金的问题了吗？经历三年疫情，经济不景气，大部分项目原定的退出计划都无法实现，因此大部分子基金不能正常清算退出，因此引导基金想要退出只能进行基金份额的转让，说白了就是找一个“接盘侠”，那么谁来接手基金份额呢？近年来发展火热的S基金可以帮助引导基金解决这一问题。
S基金
私募股权“S基金”（Secondary Fund），旨在对优质的组合资产或基金份额进行投资，我们称S基金交易的市场为二手份额交易市场。2014年以来，国内二手份额交易市场从萌芽期进入起步阶段，增长势头明显，2020年，在新冠疫情爆发、经济下行压力增大的环境下，金融资产估值下跌，大量私募基金份额流向市场，其中不乏优质资产，供给端的爆发为二手交易市场带来了发展机遇。
S基金有什么优势呢？我们先看S基金是怎么运作的：
可以看到，在这种交易模式下，交易仅在存续基金层面完成，不涉及底层资产层面的权益变动，也不涉及存续基金从底层项目的退出，既能解决引导基金的流动性需求，又不影响存续基金（子基金）的运作。对于S基金的投资者来说，S基金进入时子基金的投资期已经基本结束，底层资产清晰明了，大大降低了风险，以便宜的价格买到优质的资产，何乐而不为呢？
